工程总承包和全过程工程咨询 问题列示与解读

近年来，国家陆续出台了有关工程总承包和全过程工程咨询服务的有关政策文件，各地也逐步开展了这项工作，为了更好地理解和把握有关政策，笔者根据相关文件，编制了20个相关问题并以思维导图的形式进行列示，同时，在思维导图之后，还对几个相关问题进行了解读，如有不当，敬请指正。

问题解读

1.关于工程总承包问题：2016年2月6日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)要求，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设。2017年2月21日，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)要求，加快推行工程总承包。政府投资工程应带头推行工程总承包和全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。

上述两个文件至少说明了两点：一是，在此之前的工程总承包制已有实施且取得了成功经验和成效，值得推广；二是，对今后的建设项目要深化组织实施方式的改革(“深化”比“进一步”更深了一个层次)，工程总承包制要推广开来、加快推行。由此可见，实行工程总承包应是常态，不实行总承包则是例外。

2.关于全过程工程咨询问题：全过程工程咨询是在国务院办公厅2017年2月21日印发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)中首次提出的。《意见》要求，政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。同时，在民用建筑项目中，要求充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。由此可以看出，全过程工程咨询服务可以覆盖所有工程领域。

同时，也可以看出，时隔1年，这个文件比2016年2月6日的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)又增加了“全过程工程咨询”内容，这说明在工程项目的实施上，国家更注重了专业性管理，更注重发挥投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等专业化团队或联合体的作用，还提出了“培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”的目标要求。

3.关于农田建设项目、土地整治项目问题：2019年12月23日，住房和城乡建设部 国家发展改革委印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号)，对工程总承包在合同签订以及设计、采购、施工、运行中的事项提出了具体管理办法，是一个操作性层面上的文件。从该文件标题和内容上看，工程总承包是专指房屋建筑和市政基础设施项目的总承包(住建部门职责范围内的项目)，不涉及农田建设类(农业农村部门)、土地整治类(自然资源部门)等项目，但该文件对房屋建筑和市政基础设施总承包上的一些规范做法同样对农田建设项目、土地整治(含全域土地综合整治项目，涉及安置房建设、田水路等基础设施建设)具有指导和借鉴作用。

山东省人民政府2020年11月9日印发的《山东省政府投资管理办法》(鲁政字〔2020〕232号，自2020年12月1日起施行，有效期至2025年11月30日)提出，鼓励政府投资项目实行工程总承包和全过程工程咨询服务。该文件作为地方政府文件，具有很强的操作性，而且项目的内涵、外延也比较全面。结合国务院2019年4月14日印发的《政府投资条例》(国务院令712号，2019年7月1日起施行)规定的政府投资概念(即政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。其投资方向是投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主)可以看出，农田建设项目、土地整治及全域土地综合整治项目是属于政府(当然也支持鼓励社会参与投资)投向农业农村的非经营性项目，理应实行“工程总承包和全过程工程咨询”。另外，发改委、住建部在2019年3月15日印发的《关于推进全过程工程咨询发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)中，对工程咨询业务按专业划分了21类，其中第一类就是农业、林业，而农田建设项目、土地整治项目(含全域土地综合整治项目以及耕地占补平衡项目、城乡建设用地增减挂钩项目等)等属于农业类项目，自然也就应当纳入“工程总承包和全过程工程咨询”范畴进行管理。因此，笔者建议农业农村部、自然资源部也要在农田建设项目、土地整治项目等项目建设和管理上出台工程总承包和全过程工程咨询的相关政策文件，以便有章可循，更好地服务于乡村振兴和城乡融合发展。

综上所述，笔者认为“工程总承包和全过程工程咨询服务”不仅没有任何政策障碍，而且势在必行、不可不为。