自然资源部解读《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》并答记者问

发布时间：2020-12-11 09:17:00

导读：

11月17日，自然资源部办公厅印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《指南》）公布后，金田产业发展集团公众号于11月21日对该《指南》进行了相关问题的编制并解答，具体内容见如下链接，请点击：

《国土空间规划》学习资料之三——《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类》问题解答

12月10日，自然资源部举行第四季度例行新闻发布会，自然资源部庄少勤副部长、自然资源调查监测司苗前军司长、国土空间规划局张兵局长、国土空间用途管制司赵毓芳副司长、海域海岛管理司高忠文司长受邀出席，对《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》有关情况作了详细介绍，并回答记者的问题。发布会内容如下：

为切实履行统一行使全民所有自然资源资产所有者和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，加快建立自然资源统一调查监测评价和确权登记制度，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施，自然资源部按照机构改革的新要求，在认真总结有关分类标准实施情况、充分汲取地方实践经验、广泛征求和听取有关部委、专家意见的基础上，研究制定了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，并于近日发布试行。《分类指南》整合了原《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等分类标准，建立了全国统一的国土空间用地用海分类，为科学规划和统一管理自然资源、合理利用和保护自然资源，加快构建国土空间开发保护新格局奠定了重要工作基础。

一、制定《分类指南》的背景和意义

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”早在2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”“市县空间规划要统一土地分类标准。”2018年，党中央在十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体职责有统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

改革前空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。自然资源部组建以后，就启动了相关标准的梳理和前期研究工作。在《分类指南》起草过程中，我部深入领会贯彻党中央的一系列决策部署，包括2019年5月党中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出了建立“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”的要求，以及2019年11月中办、国办印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中进一步提出了“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求。特别是习近平总书记多次强调“规划工作不仅包括编制，还包括实施。”“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。”

《分类指南》于近期正式颁布试行，这是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对我部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义，也是贯彻落实十九届五中全会提出的“多做打基础利长远的工作”的具体举措。

二、研究制定《分类指南》的过程

《分类指南》研究起草过程历时两年多，这充分说明了标准制定的复杂性，既需要技术和理论基础，也需要实践基础。“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础。城乡规划管理部门有《城市用地分类与规划建设用地标准》，土地管理部门有《土地利用现状分类》，海洋管理部门有《海域使用分类》等国家标准或行业标准。上海、武汉、沈阳、深圳、广州等较早实现部门整合的城市也在实践中为推进“两规合一”的用地分类进行了有益的尝试。但由于各部门用地用海分类的管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同，各自有各自的方言，国家层面没有统一的用地用海分类标准，相当于没有一个统一的“普通话”。

《分类指南》起草大体可以分为两个阶段。第一阶段按照“多规合一”的目标制定规划分类标准，在总结地方实践经验、借鉴国外先进做法的基础上形成初步技术方案，并提交厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门试用。

第二阶段按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。今年以来部长专题会多次研究，决定将分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，从打通“两规”、打通陆海、到打通调查、规划和用途管制等国土空间各环节管理。经过广泛征求相关部门、地方和专家意见，反复试点总结提升，不断修改完善，最终形成了覆盖全域全要素全过程的统一的用地用海分类。

三、《分类指南》遵循的基本原则和主要内容

《分类指南》的基本原则包括以下四方面：一是体现统一性，按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，不是原有城乡规划、土地利用规划和海洋功能区划工作的简单拼凑，而是在机构改革过程中实现业务融合、职能融合，真正发生了“化学反应”。《分类指南》适用于国土调查、国土空间规划到用途管制，并延伸到土地审批、不动产登记等工作，各类空间规划特别是市县国土空间总体规划编制首先要使用新的分类，今后国土空间管理全过程将采用统一的用地用海分类标准；二是体现先进性，贯彻生态优先、绿色发展为导向的高质量发展要求，坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，设置了“湿地”“农业设施建设用地”“物流仓储用地”等地类，体现了保护生态、保护耕地、保障新业态发展等要求；三是体现操作性，坚持科学、简明、可操作的总体原则，《分类指南》内容包括正文、附录和附件，正文共三章，包括总则、一般规定以及用地用海分类。附录两个，分别是用地用海分类的名称、代码与含义和地下空间用途补充分类的名称、代码与含义。附件一个，包括分类依据、分类说明以及和“三调”工作分类的对接，有利于地方在工作中理解和对照使用；四是体现包容性，设置了“留白用地”，鼓励土地混合使用和空间复合利用，并为地方制定差别化细则留有空间。

记者问答

《分类指南》与之前的分类标准相比有哪些特点和变化？

自然资源部国土空间规划局局长张兵：

建立统一的国土空间用地用海分类，是履行我部“两统一”“多规合一”等职责的重要基础，是实施国家自然资源统一管理、合理利用和保护自然资源的重要基础性标准。

原《土地利用现状分类》分为12个一级类和73个二级类；原《城市用地分类与规划建设用地标准》的城乡用地分类分为2大类、9中类、14小类，城镇建设用地分为8大类、35中类，42小类；原《海域使用分类》分为9个一级类和31个二级类。《分类指南》在上述分类基础上进行了整合归并，依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，采取三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类。具有以下几个值得关注的特点和变化：

(一) 全过程统一：适用于自然资源管理全过程，体现“全生命周期”管理理念

为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的构建统一的国土空间规划技术标准体系，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，《分类指南》全面采用统一的用地用海分类，适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理的全过程各环节工作。

在具体使用中，不同环节的工作可以使用不同的分类层级。《分类指南》也对此做了原则性规定。

(二) 全覆盖：实现国土空间的全域全要素覆盖

首先，在全域实现陆海全覆盖。《分类指南》遵循陆海统筹原则，将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接；由于无居民海岛多与周边海域一并开发利用，其现行用途分类与海域基本一致，因此将海域和无居民海岛视为整体进行分类。

其次，在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖。《分类指南》的耕地、园地、林地、草地等用地分类衔接土地利用现状分类，并结合第三次全国国土调查的最新成果，对含义进行了修改完善，同时将“湿地”正式纳入用地用海分类，体现生态空间保护和治理的重要性；建设用地设置了“居住用地”、“公共管理与公共服务用地”、“商业服务业用地”等一级类，涵盖城乡建设、基础设施建设等各类用地的基本功能。

第三，实现建设用地的全覆盖。《分类指南》首次明确将“农业设施建设用地”单独列为一级类，下设“乡村道路用地”、“种植设施建设用地”、“畜禽养殖设施建设用地”和“水产养殖设施建设用地”四个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，切实防止耕地“非农化”“非粮化”，适应了目前农业农村发展的新形势、新特点。

(三) 新特色：体现经济社会高质量发展新需要

首先，《分类指南》对建设用地类型的细分进行了调整，体现空间差异化与精细化管理需求，例如为适应物流业快速发展的新要求，将仓储用地分为物流仓储用地和储备库用地；为体现建设城乡社区生活圈的新要求，在居住用地下增加了城镇和农村社区服务设施用地。

其次，鼓励和促进空间的复合利用。《分类指南》在使用原则中提出在保障安全、避免功能冲突的前提下，鼓励节约集约利用国土空间资源，国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。

第三，为应对城市未来发展的不确定性，《分类指南》增设了“留白用地”，特指国土空间规划确定的暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地。

第四，鼓励制定差别化细则。《分类指南》在细分规定中提出在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则。

第三次全国国土调查制定实施了《三调分类》。那么，《分类指南》如何与《三调分类》有机衔接与融合统一？

自然资源部自然资源调查监测司司长苗前军：

国土三调是党中央、国务院部署开展的重大国情国力调查，是自然资源部组建后的一项极其重要的工作。目前，按照《三调分类》确定的分类标准，已经查清了全国国土空间土地的利用现状，初步形成了支撑自然资源管理的重要基础数据成果。

为充分用好三调成果，发挥三调成果在国土空间规划、用途管制等自然资源管理中的最大效用，在分类标准上，我们坚持《分类指南》与《三调分类》的统筹衔接。一是在分类标准的规则、目标、内容等方面牢牢把握和深入贯彻习近平生态文明思想，从生态文明建设的高度出发，把山水林田湖草是一个生命共同体的理念贯穿始终。比如，在《三调分类》中，我们建设性地把湿地确定为一级类，将红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地和盐田归并为湿地的二级类，突显湿地在自然生态环境保护和开发利用中的重要地位。在《分类指南》中延续湿地这一地类，并根据实际情况，在湿地中调出盐田，更加彰显湿地资源的自然属性和生态价值。二是两个分类标准在地类类型上最大化保持稳定，在地类名称内涵上最大化保持一致，在地类转换上最大化便于衔接。对于《三调分类》中根据管理需要必须调整的个别内容，《分类指南》也尽可能保留并保持含义一致。《分类指南》新增涉及陆地的一级地类中，除了农业设施建设用地和居住用地还需要对国土三调的“农村道路”、“公共管理与公共服务设施”地类进一步细化外，其他地类都是国土三调中已经调查了的内容，可以通过调整《分类指南》的名称和代码，与《三调分类》相互转换、直接利用。

根据自然资源管理工作实际，《分类指南》还吸收了国土三调实践成果，进一步融合完善。一是突出耕地资源在国家粮食安全、生态安全中的重要地位，进一步丰富和完善《三调分类》中耕地的地类内涵，增加了“一年一季以上的耕作方式种植多年生作物”的表述。以往，耕地都是耕种一年一季或多季农作物。随着一些地方出现一年一季或多季耕种方式的新情况，对此类用地归入耕地或者园地认识不统一。比如，特定品种的草莓，第一茬果实的品质好、价格高，农民种完一茬后，就会清除作物重新种植，而且会在耕地中调整种植位置，与其他农作物轮作或间作，以维持地力。这种耕地虽然不是种植传统意义上的耕地作物，但从利用方式的角度讲，这些土地仍然应归入耕地。再比如，《分类指南》调整了种植大棚用地归属，调到耕地一级类下，可根据灌溉条件确定二级地类，更加符合实际情况。二是对有关地类进行细化，满足自然资源精细化管理需求。比如，把南水北调工程中的“沟渠”从《三调分类》的“沟渠”地类中剥离，归入《分类指南》“公用设施用地”二级类；以是否破坏耕作层进行道路硬化为依据，把《三调分类》的“农村道路”细分为《分类指南》的“村道用地”和“田间道”。

下一步，我们将按照《分类指南》，在进一步研究细化森林、草原、水、湿地等自然资源调查监测标准体系工作的基础上，实施自然资源调查和监测工作，进一步丰富和拓展国土三调成果，推动调查成果在国土空间规划等方面的共享应用。

《分类指南》对加强国土空间用途管制的作用和意义是什么？如何落实？

自然资源部国土空间用途管制司副司长赵毓芳：

2018年组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制是中央赋予我部的重要职责。这次《分类指南》的制定和颁布，对我们依法依规依标准组织实施用途管制意义重大。在未来三个方面会对用途管制有重要影响：

第一，有利于对国土空间的现状和未来进行统筹管理。统一的用地用海分类是我部行使“两统一”职责的重要基础，《分类指南》将陆域和海域的现状分类和规划分类合二为一，既兼顾了现有的功能在”用做什么“，也兼顾了未来可以”用于什么“。从这个角度来讲，我们认为，用地用海分类明确之后，将使我们在调查和规划基础之上实施用途管制的基础更加扎实。

第二，有利于对国土空间实施全域全类型管理。一是体现在城乡统筹上，实施城乡一体化管理，围绕促进城乡融合发展，《分类指南》对城市和农村土地在地类上进行了细分，实现城乡并列、同一口径。比如将“农村宅基地“、“农村社区服务设施用地“与“城镇住宅用地“、“城镇社区服务设施用地“并列，统一都归入“居住用地“一级类，形成完整的居住用地功能。二是更多考虑农业农村发展，客观体现农村用地现状。在新时代城乡融合发展的背景下，围绕推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，跟过去的地类相比较，这次划分也更加细化、更加贴切实际，比如《分类指南》将”乡村道路“、”种植设施建设用地“、”畜禽养殖设施建设用地“、”水产养殖设施建设用地“作为二级类，归入”农业设施建设用地“一级类，并界定为”对地表耕作层造成破坏的“，更加符合农村的实际需要，更加有利于强化和规范农村建设用地的管理，对于防止”非农化“具有积极重要的意义。

第三，有利于对具有生产、生态、生活功能用地实行更加精细的管理。一是完善了“耕地“的定义，在耕地含义中明确为”利用地表耕作层种植农作物“为主。二是细化了湿地的分类，关于湿地分类庄副部长和我的同事都分别介绍了湿地的突出意义。对于用途管制，这次对湿地的划分和界定，为我们加强管制强度打下了坚实的基础，也突出体现了生态优先、绿色发展的政策导向。三是凸显了绿地和开敞空间用地，《分类指南》设定了”绿地与开敞空间用地“一级类，二级类包括”公园绿地“”防护绿地“”广场用地“，这类用地既有重要的生态功能，也跟人民群众的生活息息相关，进行区分类别和细化管理，有利于增加公共生态功能，让人民群众有更多的获得感。

下一步，我们将以《分类指南》为基础，根据地类的主要功能制定差别化、精细化的用途管制措施：

一是对于耕地和具有重要生态功能的用地实行更加严格的管理，细化用途转用管控规则。二是按照业态类型和用地特点等制定分类管理的措施，支持和规范农村产业发展用地。三是加强土地用途转用的管理，完善“制度+技术“的监管体系。

请介绍一下《分类指南》中涉及海洋资源分类的相关情况。

自然资源部海域海岛管理司司长高忠文：

自然资源部印发的《分类指南》中，将海域海岛资源利用的相关用途分为“渔业用海”、“工矿通信用海”、“交通运输用海”、“游憩用海”、“特殊用海”及“其他海域”6个一级类，并进一步细分为16个二级类；对于围填海形成的陆地，则根据其地表土地利用的主要功能或资源保留保护的主要方式，按照陆域各类用地进行分类；考虑到无居民海岛与周边海域密切相关，保护与利用分类基本一致，《分类指南》中将无居民海岛纳入了相应的用海分类中统一予以体现。另外，将“沿海滩涂”作为一级类“湿地”下的二级类。

这种分类体系上的设置，主要有两方面的考虑，首先是充分体现陆海统筹原则，比如，在《分类指南》中将“沿海滩涂”纳入了“湿地”一级类中，体现了对湿地资源的陆海统筹，有利于加强滨海湿地保护；《分类指南》明确沿海地区通过围填海形成的陆地，主要按照陆域各类用地进行分类，进一步加强了用海用地管理的衔接。第二个方面的考虑是，分类体系与原有海域海岛管理工作中的相关分类体系有效衔接，《分类指南》进一步整合、优化了原有的海洋功能区划、《海域使用分类》以及用岛类型等分类体系，为用海用岛管理搭建了统一的总体框架和分类基础，同时，《分类指南》中明确提出，在使用过程中可根据实际需要，在现有分类基础上制定分类实施细则，进一步满足海域海岛用途管制、审批出让、使用金征缴、监测评价、统计分析等各项工作需要。