山东举行《关于建立国土空间规划体系并监督实施的通知》发布会

发布时间：2019-11-29 14:32:00

原标题：11月27日山东举行新闻发布会解读《关于建立国土空间规划体系并监督实施的通知》

11月27日，山东举行解读《关于建立国土空间规划体系并监督实施的通知》发布会，请省自然资源厅党组书记、厅长李琥，党组成员、副厅长王少瑾出席发布会，介绍文件出台背景、主要内容和特点等有关情况，并回答记者提问。

主持人丁绍敏：

新闻界的各位朋友，女士们，先生们：

大家上午好！

欢迎参加省政府新闻办新闻发布会。

近日，省委、省政府印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的通知》。今天，我们邀请省自然资源厅党组书记、厅长李琥先生，党组成员、副厅长王少瑾女士解读文件有关内容，并回答记者提问。

参加今天发布会的有中央驻鲁新闻单位，省直以及济南市主要新闻单位的记者朋友。

首先，请李琥厅长介绍有关情况。

山东省自然资源厅党组书记、厅长李琥：

新闻界的各位朋友，女士们、先生们：

大家上午好！首先，感谢各位新闻界的朋友对山东自然资源和规划工作的关注和支持。

党中央国务院高度重视国土空间规划工作，将国土空间规划作为生态文明建设的重要手段，国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础。为贯彻党中央、国务院决策部署，省委、省政府印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的通知》。

下面，我向大家简要介绍一下文件出台的背景和主要内容。

一、出台背景和过程

改革开放以来，各级各类规划在支撑经济社会快速发展、促进资源合理保护利用方面发挥了重要作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。党的十九届三中全会作出了自然资源和生态环境管理体制改革的重大决策，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。今年5月9日，中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这标志着我国新的国土空间规划体系“四梁八柱”已经形成，国土空间规划进入了新时代。

省委、省政府高度重视国土空间规划工作，为深入贯彻落实中央决策部署，加快构建全省统一的国土空间规划体系，省委、省政府主要领导同志多次亲自研究、亲自部署、亲自推动。6月，省政府召开专题会议研究部署国土空间规划编制工作，在全国率先以省政府名义出台了《山东省国土空间规划编制工作方案》，成立了由龚正省长任主任的“省国土空间规划委员会”，为全省国土空间规划工作提供了强有力的组织领导保障。按照省委、省政府部署，省自然资源厅认真学习贯彻中央文件精神，在深入调研、反复论证、广泛征求意见建议的基础上，起草了《通知》，先后经省政府常务会、省委深改委会议审议通过后，11月10日由省委、省政府正式印发。

二、主要内容和特点

为加快构建全省统一的国土空间规划体系，充分发挥国土空间规划在全省规划体系中的基础性作用，推动党中央各项决策部署落实落地，《通知》坚持问题导向、目标导向，提出了山东省建立国土空间规划体系并监督实施的总体要求，同时，结合山东省实际，在推进规划编制、严格规划实施、强化规划监管、加强组织领导等方面进行了规范，主要内容有以下五个方面：

（一）明确总体目标。《通知》提出，2020年基本完成省、市、县国土空间总体规划编制，同步建立实施监督信息系统，形成全省“一张图”。到2025年，建立健全国土空间规划法规政策体系和技术标准体系，建立国土空间开发保护制度。到2035年，全省构建起区域协调、陆海统筹、城乡融合、生态宜居、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

（二）构建全省国土空间规划体系。明确了全省国土空间规划体系总体框架，规定各级国土空间规划的编制主体和审批权限，强化专项规划衔接，实现详细规划应编尽编。《通知》结合山东省实际，在以下3个方面作了详细规定：

一是构建全省“四级三类”国土空间规划体系。规定不在国土空间规划体系外另设其他空间规划，各类新城新区、开发区、产业园区等功能区要纳入所在行政辖区国土空间规划，不得单独编制国土空间规划。

二是提出建立规划“留白”机制。对事关长远发展的重要区域、重要资源，一定要保护好、维护好，不能动；要远近结合、前瞻把握，对暂时没有想清楚、看明白的地方，实行留白，为未来发展留出空间，应对城市发展的不确定性。

三是建立规划编制目录清单制度。各级自然资源部门会同发展改革部门，编制空间类专项规划实行目录清单，报同级政府批准，未列入清单的专项规划，原则上不得编制。

四是分类编制村庄规划。村庄规划是法定规划，要坚持分类指导、试点先行、多规合一、有序推进，充分尊重村民意愿、体现田园风光、突出乡村特色。2019年底明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等村庄分类。2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的、有需求的村庄做到应编尽编。允许村庄规划预留一定的建设用地机动指标，用于村民居住、农村公共公益设施、乡村文旅设施及新产业新业态等用地，发挥村庄规划在乡村振兴中的引领作用。

（三）严格国土空间规划实施。

一是维护规划严肃性。强调“规划即法”意识，国土空间规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。因国家重大发展战略调整和重大项目建设或者行政区划调整经评估确需修改规划的，须先经审批机关同意后，方可按法定程序修改。

二是健全用途管制制度。在城镇开发边界以内和以外实行差异化管制规则。城镇开发边界和规模一经批复，不得随意调整，不得随意在开发边界外作出规划许可。严格控制开发利用活动对生态空间的占用，对具有特殊保护与利用价值的自然保护地、海域海岛等区域实行特殊保护制度。

三是推进全域国土综合整治和生态修复。坚持山水林田湖草生命共同体理念，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，优化生产、生活、生态空间格局。加大城市更新力度，统筹地上地下空间利用。

（四）强化国土空间规划监管。《通知》提出，建立国土空间规划实施监督信息系统，进行全过程、全环节监管。建立健全规划动态监测预警机制和实施监管机制。实行国土空间规划领导决策终身问责，对国土空间规划实施中违法决策、执行随意、监管不严造成严重后果的地方、单位和人员，依规依纪依法严肃问责。

（五）加强组织领导。要落实政府编制和实施规划的主体责任，明确责任分工。完善决策机制，充分发挥国土空间规划委员会统筹协调作用，研究审议国土空间重大规划和问题。《通知》提出，要加强人才队伍建设、强化规划行业管理，以满足国土空间规划编制、研究和管理的需要，提升全省国土空间规划行业整体水平。

习近平总书记多次强调，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，国土空间规划是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，是国家治理体系的重要组成部分。当前，山东省新旧动能转换已经全面起势，重大战略布局持续深化，科学编制并有效实施国土空间规划，对推进山东省生态文明建设、实现高质量发展、促进治理体系和治理能力现代化具有重要意义。省自然资源厅将在省委、省政府的坚强领导下，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，加快建立全省统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，充分发挥国土空间规划的战略引领和刚性管控作用，促进国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，为实现“走在前列、全面开创”的总目标作出积极贡献。

建立国土空间规划体系并监督实施，离不开社会各界的广泛参与和支持。请广大新闻界的朋友，深入报道、大力宣传，共同营造全社会了解、支持、参与国土空间规划，并监督实施好国土空间规划的良好氛围。

谢谢大家！

丁绍敏：

现在回答记者提问，提问前请先通报所在新闻机构名称。

人民日报海外网记者：

请问新的国土空间规划与原来的规划有什么区别？有什么新的特点和要求？

李琥：

感谢您对这个问题的关注。

国土空间规划，首先是“多规合一”的。“多规合一”的国土空间规划，不是对原有规划的简单拼盘，也不是完全的另起炉灶，是在“吸收、改革、提升”基础上的国土空间规划体系的整体重构。要坚持问题导向，通过对原主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划评估，兼顾海洋、林业、环保、水利、交通、文化等专项规划评估，既全面总结和继承原有各类空间性规划的经验和成效，又认真梳理和摒弃存在的问题和不足，制定符合新时代发展要求的国土空间规划目标和指标体系，形成一本规划，一张蓝图。

国土空间规划，要落实国家和省重大战略。规划是一定历史时期空间政策的集中体现，只有紧扣时代主题，体现国家意志，顺应群众需要，才能有旺盛的生命力，既要为实现全面建成小康社会的百年中国梦构筑空间载体，又要谋划未来十五年基本实现现代化的国土空间开发保护格局。近年来，山东省围绕习近平总书记提出的“走在前列、全面开创”目标要求，相继实施新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等八大发展战略。今年，国家推动黄河流域生态保护和高质量发展，建设大运河文化带以及长城、大运河国家文化公园，批复山东自由贸易试验区，这些重大战略都需要在国土空间规划中落实落地。

国土空间规划，必须坚持以人民为中心。规划做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。当前，中国特色社会主义进入了新时代，我们要顺应时代变化，将满足人民日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划工作的出发点和落脚点，着眼于人的需要、人的感受、人的全面发展，安排好生产、生活、生态空间。通过优化城镇空间结构和功能布局，合理配置产业发展、基础设施和公共服务设施，注重文化传承、提高空间品质，加快形成绿色发展方式和生活方式，不断提升人居环境质量，改善人民生活品质，增强群众的获得感、幸福感。

国土空间规划，要充分体现地域特色。山东省东中西部自然条件、资源禀赋、文化特色各有不同，各地国土空间规划应当立足本地资源禀赋特点和经济社会发展实际，因地制宜规划本区域空间开发保护格局，突出地域特色，防止规划千篇一律。要注重历史文化传承与积淀，保留城乡既有肌理脉络，实现城市的繁荣、乡镇的舒适、村庄的恬静。

山东广播电视台记者：

《通知》明确了全省“四级三类”国土空间规划体系，请问各级各类规划包括哪些内容，他们之间是什么关系？

山东省自然资源厅党组成员、副厅长王少瑾：

谢谢您的提问。“四级”就是与行政管理体制相适应的省、市、县（市）、乡镇四级国土空间规划。“三类”就是总体规划、专项规划、详细规划。在纵向上，通过省、市、县、乡镇四级规划，建立层层传导机制，保障国家和省重大战略落实；在横向上，加强总体规划、详细规划、相关专项规划的协调衔接，以详细规划落实总体规划，以总体规划对专项规划指导和约束，从而实现每一块土地都纳入空间规划管控，每一寸土地都规划得清清楚楚。具体来讲：

省国土空间总体规划要落实国家国土空间总体规划和全省经济社会发展战略，对全省国土空间保护开发利用作出全局性安排，是市县国土空间总体规划编制的依据。

市、县（市）国土空间总体规划是对市县域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是编制专项规划、详细规划的依据，是从战略性规划到实施性规划的重要节点，在全省空间规划体系中具有承上启下的作用。

乡镇国土空间规划是对市县国土空间总体规划的细化落实，位于城市开发边界内的乡镇，应当纳入中心城区统筹规划。位于城市开发边界外的乡镇，单独或合并编制国土空间规划。

总体规划突出综合性，是对一定区域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。

详细规划突出实施性，是对具体地块用途和开发建设强度作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。城镇开发边界内，要实现详细规划全覆盖；城镇开发边界外的乡村地区，要编制“多规合一”的村庄规划。

专项规划突出专门性，要依据专项规划目录清单，由自然资源部门或相关部门组织编制。专项规划不得违背总体规划的强制性内容，报批后要纳入国土空间规划“一张图”。

山东广播新闻频道记者：

《通知》提出“到2020年，基本完成省、市、县（市）国土空间总体规划编制，同步建立国土空间规划实施监督信息系统”。现在已临近2019年年底，请问目前全省国土空间规划编制工作进展情况如何？

王少瑾：

今年是国土空间规划的开局之年。建立空间规划体系并监督实施，是本次机构改革党和国家赋予自然资源部门的重要职责，也是我们自然资源系统组建以来，当前面临的最为紧迫的政治任务。省自然资源厅深入贯彻落实省委、省政府部署要求，统筹谋划、扎实推进全省国土空间规划编制工作。

省级国土空间规划是今年的重头戏。省自然资源厅从今年3月份便启动了相应的前期工作，制定了工作方案，明确了编制原则、技术路线和主要内容，深入开展调研，了解省直部门和各地的发展诉求和空间需求。一是夯实工作基础。以第三次国土调查数据为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，全面摸清自然资源底数、底图和底盘。在此基础上开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，为全省国土空间利用现状进行“把脉”，确定国土空间开发保护利用的底线和上限。二是开展重大专题研究。为精准落实国家和省重大发展战略，结合山东省自然资源禀赋、城镇化发展特点、经济社会发展阶段等，委托专业团队开展了8项重大专题和13项支撑专题研究，为省级国土空间规划提供了有力支撑。三是成立了高水平的规划编制团队。组建了由国内知名专家领衔，省内土地、城乡、海洋和林业等行业规划研究机构参加的规划团队，承担省级国土空间规划编制。目前，省级国土空间规划纲要已形成初步成果。

为推进市县国土空间规划编制，我们按照试点先行、有序推进的原则，综合考虑东中西不同区位，沿海、平原、丘陵、山地不同自然条件，确定了威海、郓城等13个市县作为试点，目前大部分已完成初步成果，为全省提供了可借鉴、可推广的经验做法。在先行先试的基础上，其他市县压茬推进，相继启动了国土空间总体规划和村庄规划的编制工作。

下一步，我们将按照省委、省政府确定的工作目标，科学组织、有序推进，到2020年底，基本完成省、市、县国土空间规划编制工作，形成全省国土空间开发保护“一张图”。

山东广播经济频道记者：

习近平总书记对山东省提出“打造乡村振兴的齐鲁样板”的殷切期望。请问省自然资源厅将如何发挥村庄规划引领作用促进乡村振兴？

王少瑾：

感谢这位记者的提问。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进。刘家义书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育期间专门赴沂源开展村庄规划调研，并在今年乡村振兴临沂现场会、菏泽推进会上对村庄规划做出安排部署。省自然资源厅高度重视村庄规划工作，深入调查研究，出台了一系列政策，印发了村庄规划编制导则，开展了村庄规划试点。特别对合村并居问题进行专题研究，形成了《关于合村并居的调研报告》，制定了合村并居工作方案。

村庄规划对乡村振兴具有重要引领作用。山东省是人口大省、农业大省，现有农村常住人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人。与广东、浙江、江苏等省份相比，山东省农村人口多，村庄规模小、密度大，村庄规划的任务十分艰巨。下一步，省自然资源厅将在村庄规划工作中坚持分类指导、试点先行、多规合一、有序推进，2019年底，按照“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类”的分类标准，完成村庄分类工作；2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的、有需求的村庄做到村庄规划应编尽编。把握以下三个方面：

一是突出实用性。村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中的详细规划，是开展社区建设、布局各类产业项目的法定依据，必须要有实用性。要立足未来十五年的发展目标，统筹安排乡村地区生产、生活、生态空间，合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能区，形成管用、实用、好用的一本规划、一张蓝图。今后要做到不规划不建设，不规划不拆村。

二是彰显乡村风貌。村庄规划要按照乡村振兴要求，根据村庄特点和实际，运用乡村营造的方法，体现乡村田园风光和自然脉络，传承乡村历史文化，塑造乡村风貌特色。要慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

三是尊重农民意愿。要切实发挥好村民主体作用，把村庄规划的决策权交给农民，充分调动农民积极性、主动性。对事关农民切身利益的各类问题，充分听取农民意见，深入细致做好农民思想工作，不搞强迫命令“一刀切”。

生活日报记者：

新时代国土空间规划将如何强化规划实施和监管，真正实现“一张蓝图干到底”？

李琥：

谢谢你的提问。原来各类空间规划由于编制主体、编制要求、技术标准等各不相同，导致相互之间矛盾冲突，实施起来也就难免存在修改频繁，管控不足的问题。另外，有些地方“规划即法”意识不强，“换一任领导改一次规划”的现象也时有发生。针对这些问题，文件围绕规划实施和规划监管分别提出具体要求。

在规划实施方面

首先强调维护规划权威性严肃性，体现在几个方面：一是国土空间规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更；二是规划修改必须严格按照法定程序进行；三是经批复的规划要严格实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。

为保证规划落地实施，提出进一步健全用途管制制度，特别强调在城镇开发边界内外实行差异化管制规则，不得随意在开发边界外出让、划拨建设用地及作出规划许可。

针对全省国土空间出现的耕地和永久基本农田碎片化、村庄布局散乱、建设用地粗放、生态环境破坏等问题。结合这次国土空间规划编制，通过开展全域国土综合整治，促进农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约。

在规划监管方面

总书记要求，“把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设”，如何落实总书记的要求，切实做到精细化的规划管理，就需要有严格的制度保障和先进的技术支撑。

一是健全督察制度，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，加强对各市县落实上级国土空间规划情况的督察，严格国土空间规划执法，严肃查处国土空间规划违法行为。

二是建立监测评估预警机制。整合各类空间数据，建立全省统一的国土空间规划的基础信息平台，结合国土空间规划编制，形成国土空间规划“一张图”及其实施监督信息系统，全面提升规划编制、实施、监管的信息化、科学化水平。

下一步，省自然资源厅将加快制定完善国土空间规划实施监管的各项配套政策文件，大力推进以“多规合一”为基础的规划用地“多审合一、多证合一”，适时启动国土空间立法工作，逐步建立起以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

丁绍敏：

记者提问就到这里。大家如有其他需要采访的内容，请联系省自然资源厅综合处赵坤，联系电话：81691935。

本次新闻发布会到此结束。谢谢大家！