土地规划层级应以简御繁

★《生态文明体制改革总体方案》提出要编制国家、省、市县三级统一的空间规划，并简化自上而下的用地指标控制体系，体现了总体方案对简化规划的要求。
★相比之下，目前土地规划纵向层级不够简化，自上而下的用地指标控制体系层级过多，导致各级规划内容相似度较高，不同层级规划间的衔接与反馈不强。

★建议土地规划原则上可规定为国家、省、县（市）三级，即取消市（地）一级，还可根据实际需要予以调整，而不宜“一刀切”。

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划；规定空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。此外，总体方案在健全国土空间用途管制制度方面，要求简化自上而下的用地指标控制体系。这些表述实际上都体现了总体方案对简化规划提出的要求。

就目前的土地规划（主要指土地利用总体规划和土地整治规划）而言，对照总体方案的要求，在纵向层级方面存在不够简化的问题。土地利用总体规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。土地整治规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）四级，即四个层次。在自上而下的用地指标控制体系方面同样也存在层级过多现象。尽管国土资源部门提出了上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实等原则性要求。但是从实际情况看，还是存在上层规划战略性、政策性不足，中层规划承上启下作用不清晰，下层规划操作性、适应性不强等现象，导致各级规划的内容相似度较高（俗称“上下一般粗”），不同层级规划的衔接与反馈不强。

当然造成这种现象的原因很多，但纵向层级过多不能不说是一个重要原因。特别是市（地）一级，在上有省（自治区、直辖市）级，下有县（市）级规划的情况下，能够发挥作用的空间非常有限。特别是我国许多市（地）级行政区面积不足1万平方公里，下辖县（市）较少（如黑龙江省七台河市除市辖区外只有一个勃利县），都要求同时制定规划，也就难免出现“上下一般粗”的问题。

为此建议，土地规划原则上可以规定为国家、省（自治区、直辖市）、县(市)三级，即取消市（地）一级。当然还可以根据这些年的实际情况予以调整。比如在土地整治规划中，是否一定要编制省（自治区）一级的？如果不搞省（自治区）一级，是否可通过市（地）一级发挥作用？各直辖市是否需要搞区、县级的？这些均可由各地根据实际需要确定，不宜作出“一刀切”的规定。至于乡（镇）级或村级等基层规划应该由上一级根据需要自行决定。如直辖市不搞区、县级的，则乡（镇）级的就显得十分必要。实际上，在需要开展规划的村镇，具有精准性和可操作性的基层规划才能满足精细化管理的需求。